Los impuestos no solo sirven para recaudar recursos en favor del Estado, sirven también para desincentivar el consumo de productos dañinos para la salud, tales como el alcohol, tabaco, bebidas azucaradas, comida chatarra, combustibles contaminantes, juegos de apuesta, entre otros. El objetivo es que resulte más oneroso y en consecuencia más dificultoso acceder a dichos productos, especialmente a niños, jóvenes y poblaciones de sectores con menores recursos económicos. Muchos países ya lo vienen haciendo, a pesar de una fuerte oposición y resistencia política y mediática de parte de los grupos empresariales interesados en lucrar, aún a costa de la salud y la vida de la gente.
Los así llamados “impuestos saludables “pueden generar un gran impacto en la salud pública y la lucha contra la epidemia global de enfermedades no transmisibles (como la diabetes, hipertensión, obesidad, etc) que generan más del 70% de muertes a nivel mundial, muchas de las cuales son prevenibles cuando se logran reducir los factores de riesgo. Estas enfermedades no solo afectan a la salud pública general, sino que además han sido señaladas como una de las mayores amenazas al desarrollo económico global. Y dado que no implican una inversión o uso de recursos de parte de los Estados, los impuestos saludables son altamente beneficiosos en la relación costo-efectiva. Sin embargo, hay que reconocer que no siempre su aplicación es la más adecuada, debido principalmente a la interferencia de la industria que se opone por todos los medios disponibles.
La evidencia sobre los beneficios de la aplicación de impuestos a los productos que generan las llamadas externalidades negativas es irrefutable y contundente. Es gracias a esta vasta evidencia que, cada vez más países, han venido adoptando este tipo de políticas. En la actualidad 105 países ya aplican algún tipo de impuesto a los cigarrillos convencionales, sin embargo, nuevos productos de tabaco y nicotina (como los productos de tabaco calentado y los cigarrillos electrónicos), con efectos sobre la salud a largo plazo aún inciertos, requieren de mayor control y regulación no solo de índole tributaria sino desde la accesibilidad. En más de 30 países ya se han prohibido y ciudades como San Francisco en los Estados Unidos, prohibieron su venta desde el 2019.
Por otro lado, a pesar de que la mayoría de los países implementa algún tipo de impuesto al alcohol, la propia Organización Mundial de la Salud OMS ha señalado que las estructuras tributarias no están muchas veces diseñadas de forma que permitan reducir realmente los daños sociales y en salud pública, y a la vez lograr objetivos de desarrollo social.
En los últimos años se han sumado a los impuestos saludables las bebidas azucaradas, que incluyen a las gaseosas o sodas, néctares de fruta, bebidas energéticas, carbonatadas, entre otras. Más de 85 países aplican impuestos adicionales a estas bebidas, cuyo consumo excesivo se ha comprobado que deteriora las condiciones de salud de la población y está relacionada a la aparición de enfermedades como la obesidad, la diabetes tipo 2, y enfermedades cardiovasculares. Incluso algunos países como Colombia viene aplicando estos impuestos a productos ultraprocesados, a la llamada comida chatarra, alta en nutrientes críticos y muy dañinos para la salud.
Aunque se ha logrado un avance significativo en la implementación de impuestos para reducir el consumo, todavía se enfrentan desafíos considerables. En ocasiones, la industria, aprovechando sus grandes recursos desarrolla nuevas tecnologías y estrategias o mejoras en los procesos de producción, introduce innovaciones en sus productos, tal es el caso de sustitución del azúcar por edulcorantes no calóricos a fin de evitar el pago de dichos impuestos, o el caso de los cigarrillos electrónicos como supuesta alternativa para los fumadores con el argumento que no son tan dañinos como el cigarrillo. Lamentablemente las regulaciones no corren al mismo ritmo que dicha capacidad de innovación y cambio de estrategia de las empresas.
Para el caso del tabaco, la comunidad internacional logró un importante hito al aprobar el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco el año 2005, el cual, por su naturaleza de Tratado Internacional lo hace vinculante y obligatorio para los países que lo han suscrito, comprometiéndolos entre otras cosas a “aplicar a los productos de tabaco políticas tributarias” para reducir su consumo. Otras herramientas desarrolladas desde la OMS como las “Best Buys” o la Estrategia Global para reducir el daño por el uso del alcohol han apuntado a los impuestos como una medida crucial, pero asociadas a otras medidas, de necesaria aplicación para lograr avanzar en el objetivo de disminuir el consumo de estos productos dañinos.
Aunque es innegable que los Estados cuentan actualmente con herramientas más avanzadas y evidencia sólida para la implementación de impuestos, lamentablemente, esta medida sigue siendo subutilizada. Este fenómeno se debe principalmente a la poderosa influencia de los lobbies de las industrias involucradas, las cuales logran incidir en las políticas impositivas relacionadas con diversos productos a diferentes niveles. A pesar de que el objetivo inicial de estas industrias es el de contrarrestar estas políticas, una vez que se vislumbra la inminencia de la aplicación de impuestos, las estrategias y acciones se redirigen hacia la dilación o postergación de su implementación, o incluso hacia la búsqueda de medidas impositivas menos rigurosas. En consecuencia, cuando finalmente se aplican, con frecuencia lo hacen con una magnitud insuficiente para generar un impacto significativo en la salud pública. Esta implementación débil y limitada de políticas impositivas puede ser posteriormente utilizada por la industria para argumentar un supuesto fracaso o ineficacia de dichas medidas. Un ejemplo de esto ocurrió en Chile, donde la aplicación de un impuesto del 5% a las bebidas azucaradas resultó en un aumento mínimo del precio (2%), y una reducción de apenas 3.4% en las compras, lo que generó críticas de ciertos sectores que señalaron la «ineficacia» de una medida que desde el principio fue aplicada de manera insuficiente. Éstas críticas no consideran, sin embargo, que distintos estudios, y la propia OMS han considerado que por lo menos se necesita un impuesto de 20% a las bebidas azucaradas para combatir las ENT relacionadas al consumo excesivo de estas bebidas.
La manipulación de la información y de la propia evidencia científica para fines propios y por intereses netamente económicos puede y debe ser combatida desde la academia, pero también hace falta mejorar los canales de difusión y estrategias de incidencia para que dicha información logre una mayor difusión a un público menos acostumbrado a debates y discusiones técnicas.
A propósito de la generación de evidencia, recientemente la prestigiosa revista de salud pública inglesa BMJ Global Health, dedicó un número especial a los impuestos, o también conocidos como “health taxes”. Se presentan distintos casos de estudio de países de Asia, África y el Perú para el caso de Latinoamérica, sobre cómo estos países enfrentaron obstáculos para implementar los impuestos, algunos con más éxito que otros, así como las estrategias mensajes que se señalaron desde las industrias con la finalidad de obstruir o dilatar esas políticas.
Este compendio de investigaciones, predominantemente cualitativas, sobre la implementación de impuestos revela hallazgos sumamente valiosos que deben ser considerados en cualquier análisis previo o posterior a la implementación de la medida. Al emplear técnicas cualitativas como entrevistas, grupos focales con actores clave, análisis sistemáticos de información publicada en medios y documentos oficiales, este conjunto de estudios va más allá del simple diagnóstico o análisis de impacto de las medidas impositivas. En lugar de limitarse a eso, profundiza en las causas subyacentes y estructurales que determinan el éxito, o la falta de este, de dichas medidas. Así por ejemplo, en Bangladesh se identificó como una de las principales barreras para la implementación de impuestos al tabaco, el doble papel del gobierno como regulador de la política anti tabáquica mientras también actuaba como accionista de la tabacalera estatal. Por un lado, se busca combatir el consumo, pero por el otro se busca generar ingresos a partir del comercio de tabaco. Estos conflictos de interés dentro del propio sector público debilitan mucho la implementación de impuestos y constituyen a su vez casos de incongruencia de las políticas estatales de salud pública. De manera similar, en países como Pakistán y Vietnam, la influencia de la industria en las instituciones de gobierno fueron claves para dificultar la implementación de los impuestos.
En Etiopía y Ghana también se destacaron posturas opuestas promovidas por actores vinculados a la industria, quienes difundieron mensajes destinados a resaltar los problemas asociados con la implementación de impuestos. Estos mensajes incluían la supuesta amenaza al tejido económico y la estabilidad macroeconómica, el impacto en el empleo y el temor al crecimiento de mercados ilegales. Aunque la mayoría de los argumentos se centra en los perjuicios económicos de la medida, también se pone un fuerte énfasis en la percepción de una amenaza a las libertades personales que podría surgir a raíz de una medida restrictiva.
Un aspecto intrigante que se desprende de estos estudios comparativos es la constante tensión entre los sectores público y privado, ya sea para impulsar el avance de los impuestos o para obstaculizar y retrasar su implementación. Las investigaciones centradas en los casos de Indonesia y Perú, por ejemplo, resaltan el papel crucial del respaldo institucional de los Ministerios de Economía como catalizador del progreso en la aplicación de impuestos a productos perjudiciales. Sin embargo, aunque en Indonesia se logró un significativo avance en los impuestos al tabaco, otros productos como el alcohol y las bebidas azucaradas experimentaron un estancamiento debido a líderes de opinión que se oponían a tales impuestos, logrando así retrasar su implementación. Mientras tanto, en Perú, entre los años 2016 y 2018 se llevaron a cabo ajustes históricos en los impuestos al tabaco y las bebidas azucaradas, especialmente. No obstante, este progreso no pudo mantenerse debido a las acciones emprendidas por la industria, cuyos intereses fueron incluso respaldados por partidos políticos representados en el Congreso.
Este tipo de investigaciones nos demuestra que, incluso en entornos sociales y culturales radicalmente diferentes, y en distintos continentes, existen sorprendentes similitudes en las estrategias adoptadas por las industrias para enfrentar políticas impositivas. Estos enfoques son marcos generales que operan de manera análoga, aunque cada país presenta particularidades que los distinguen. Finalmente, es crucial destacar que medidas como los impuestos de salud resultan eficaces cuando se implementan como parte integral de un conjunto de políticas que pueden abarcar otras acciones necesarias, tales como la restricción del marketing, un etiquetado claro, limitaciones en la venta en entornos escolares y programas educativos, entre otras iniciativas.
Enfrentar a este tipo de factores, que dañan directamente a la salud de millones de personas alrededor del mundo, resulta irónicamente complicado por existir de por medio intereses económicos, que se sobreponen al interés público, a la salud y a la vida misma. No obstante, es un desafío para toda persona interesada en la salud pública, encarar esta realidad y buscar soluciones que prioricen el bienestar colectivo por encima de las ganancias individuales.
Mario Zuleta
Antropólogo. Magister en Nutrición Pública de la Escuela de Posgrado de la Universidad Nacional Agraria de Lima (Perú) y MSc en Food Policy por la City University de Londres.
Jaime Delgado
Abogado y Administrador de Empresas, con segunda especialización en Buen Gobierno y Maestría en Políticas de Salud. Fundador de ASPEC, ex congresista, autor de la ley de alimentación saludable.