Al calor de las políticas neoliberales implementadas en Centroamérica a mediados de la década de los noventa, se ejecutó una “reforma” estructural en el sector de energía eléctrica, que tuvo como piezas centrales una reforma legal acompañada de una modificación institucional.

Así, en nombre de la competencia, eficiencia y la mejora en la accesibilidad, asequibilidad y calidad del servicio de energía eléctrica se implementó esta reforma; medida que fue favorecida y -a veces- hasta condicionada para el otorgamiento de préstamos a estos países por parte de organismos financieros como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Con ese marco, en todos los países de Centroamérica se aprobaron nuevas legislaciones en el sector eléctrico, que reorganizaron el rol del Estado en esta actividad estratégica y promovieron la participación de la iniciativa privada en dicho sector; también, formaron parte de los cambios legales implementados, la aprobación de leyes de creación de nuevas instituciones gubernamentales, denominadas genéricamente “entes reguladores”.

La reforma legal aceleró la participación del sector privado empresarial en actividades de la industria eléctrica, utilizando diversas modalidades en los países, como la suscripción de contratos de compra de energía y la privatización (o capitalización) y concesión de los segmentos de generación y/o distribución de electricidad.

A veinticinco años de la reforma, según el más reciente estudio de la Fundación Ciudadana por un Consumo Responsable (FCCR), se concluye que los países centroamericanos que más incrementaron la participación del sector empresarial privado en la generación de energía eléctrica son Nicaragua y Panamá; en el primero la generación privada pasó del 1% al 96% entre 1995 y 2020 y el segundo la producción privada subió del 4% en 1995 al 94% en 2020.

En contraste con lo anterior, Costa Rica es el país centroamericano que ha mantenido una mayor presencia pública en la generación de electricidad, situación que no es casual, sino que está relacionada con la mayor legitimación lograda por las empresas públicas en ese país, lo que durante años ha desencadenado una intensa oposición a la liberalización del Instituto Costarricense de Electricidad, empresa estatal encargada de la generación y distribución eléctrica y las telecomunicaciones.

En relación a la modificación institucional, ésta en términos generales condujo a separar las funciones rectoras y de planificación en el sector eléctrico con las competencias reguladoras y de control, dando paso a la creación de nuevas instituciones reguladoras que, con matices entre países, recibieron la responsabilidad de supervisar y fiscalizar a las empresas generadoras, transmisoras, comercializadoras y distribuidoras de electricidad.

El estudio de la FCCR destaca que ninguna de las leyes de creación de los entes reguladores consideró una representación de las personas usuarias finales de estos servicios en las instancias que toman decisiones, pero en el caso del sector privado empresarial, los marcos legales de Guatemala, El Salvador y Honduras sí incluyeron su representación en las juntas directivas de dichas instancias.

En relación a la facultad legal de los entes reguladores para atender reclamos de las personas usuarias finales, en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, no tienen dicha facultad legal, lo que sí fue dispuesto en las leyes de Costa Rica y Panamá. Las normas de Guatemala, El Salvador y Nicaragua no establecen atribución de los entes reguladores para convocar a audiencias públicas para someter a consideración temas de relevancia para las personas usuarias, dicha disposición si fue normada en Honduras, Costa Rica y Panamá.

Siendo que otra de las promesas de la reforma eléctrica fue mejorar el acceso a electricidad. Según el estudio de la FCCR, considerando los datos de la región en su conjunto, la cobertura eléctrica incrementó un 22.3% entre 1975 y 1995 y en las siguientes dos décadas (1995-2015) el acceso a electricidad aumentó en un 29.8%. El acceso a la electricidad en El Salvador y Costa Rica aumentó más en los veinte años previos a la reforma eléctrica (38.2% y 35%, respectivamente), en comparación con las dos décadas posteriores a dicho proceso, período en que la cobertura eléctrica subió 17.2% (El Salvador) y 6.8% (Costa Rica). En el resto de países (Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) sucedió lo contrario, ya que la cobertura eléctrica aumentó más luego de iniciarse la reforma a mediados de los años noventa.

De acuerdo a lo anterior, si la estadística de incremento en el acceso a la electricidad fuera el parámetro validar la reforma eléctrica en Centroamérica, Guatemala, Honduras y Nicaragua tendrían como justificar la reforma implementada, pero este no es el caso de Panamá y mucho menos el de El Salvador y Costa Rica.

Para explorar la contribución de la reforma eléctrica al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), adoptados en 2015 por Naciones Unidas, conviene recordar que dos décadas después del inicio de la reforma fueron lanzados ODS, que incluyen el N° 7: “Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna”, junto con la Meta 7.1. que asume el siguiente compromiso: “De aquí a 2030, garantizar el acceso universal a servicios energéticos asequibles, fiables y modernos”.

En virtud de lo anterior, merece la pena realizar una revisión sobre los resultados en materia de accesibilidad, asequibilidad y calidad del servicio de energía eléctrica post reforma, aproximación que podría servir como punto de encuentro con la mirada y perspectiva conceptual encarnada en la categoría de pobreza energética.

Al respecto, estudios de la CEPAL señalan que un hogar se encuentra en pobreza energética “cuando no tiene acceso equitativo a servicios energéticos de alta calidad (adecuados, confiables, no contaminantes y seguros) para cubrir sus necesidades fundamentales y básicas, que permitan sostener el desarrollo humano y económico de sus miembros”.

Se sabe que dentro de dichos servicios energéticos destaca la importancia de la energía eléctrica, un servicio esencial que no solo se relaciona con la iluminación y la carga de artefactos electrodomésticos, sino que también se vincula en forma estrecha con el acceso al agua potable, la cocción de alimentos, lavado de utensilios y ropa, el mejoramiento a la educación y la salud, así como con la ventilación y calefacción en los hogares, entre otras necesidades que se satisfacen cuando se dispone de este servicio esencial.

El análisis sobre pobreza energética con énfasis en el servicio de electricidad implica revisar el progreso y déficit en el acceso a energía de calidad, el acceso equitativo y su calidad, que son los tres componentes centrales a ser atendidos para lograr el cumplimiento de los derechos económicos y sociales en materia energética por parte de los integrantes de los hogares.

El estudio de la FCCR, considerando datos estadísticos oficiales al 2019, señala que Honduras y Costa Rica son los países con menor y mayor cobertura eléctrica a nivel nacional, respectivamente, lo que significa que Honduras en ese año tenía el mayor porcentaje de población sin acceso al servicio de energía eléctrica a nivel nacional, y como resultado de esa situación, se podría considerar como el país con más pobreza energética a escala nacional en Centroamérica.

Al explorar la brecha urbana- rural en el acceso a electricidad se identifica que Guatemala es el único país que tiene hogares con pobreza energética urbana por falta de acceso (3%) y es el tercero con más pobreza energética rural (6%), superado por Honduras y Nicaragua, con el 17% y 29%, respectivamente, de pobreza energética rural por falta de acceso a la electricidad.

Como se sabe, los precios de la electricidad en buena medida están asociados a los precios de los recursos utilizados para su generación. En el caso de Centroamérica, según el trabajo de la FCCR, mantiene una alta dependencia de los derivados del petróleo para complementar la generación de electricidad; en 1995, período en que arrancan los procesos de reforma, el 34% de la electricidad generada provenía de derivados del petróleo y en 2020 la generación térmica abarcó el 38% de la producción eléctrica regional.

La FCCR ha analizado los precios promedios pagados por el servicio de electricidad en el sector residencial en los diez años previos a la reforma eléctrica. Estos subieron en Costa Rica (102.8%), Nicaragua (50%) y El Salvador (8.7%), mientras que en el mismo período disminuyó en Guatemala (50%), Honduras (42.7%) y Panamá (10.4%), con la salvedad que este dato no considera las políticas de subsidio que implementan los gobiernos.

Luego de diez años de la reforma (de 1996 a 2006), de acuerdo a la FCCR, los precios promedio de electricidad en el sector residencial se incrementaron en los cuatro países con información disponible, Nicaragua (42.7%), Honduras (28.8%), Panamá (24.2%) y Costa Rica (10.3%). Se debe recordar que estos precios no consideran los subsidios que aplican los países.

Esta revisión de la FCCR sobre los precios de la electricidad constata que la reforma no ha tenido como resultado una disminución de precios, sino al contrario, en la mayoría de países ha habido importantes alzas, lo que puede estar influenciado por la matriz energética existente que sigue dependiendo de la generación termoeléctrica; también por las condiciones en que los gobiernos negociaron las concesiones y privatizaciones en el sector eléctrico, favoreciendo la inversión privada de las empresas transnacionales que empezaron a operar en la región; así como debido a las debilidades regulatorias existentes en algunos países, entre otros factores.

Para contribuir a la accesibilidad de las tarifas eléctricas por parte de los hogares, el estudio de la FCCR apunta que la mayor parte de los países de Centroamérica dedican cuantiosos recursos para financiar el subsidio del consumo residencial a la electricidad. Esta alta inversión en subsidios podría disminuir en la medida que los países se vayan independizando de la generación termoeléctrica, aumenten la generación a través de recursos renovables y fortalezcan la regulación de las empresas que operan en el sector eléctrico.

Al analizar el consumo per cápita del servicio de energía eléctrica en Centroamérica, la FCCR señala que, durante las últimas dos décadas, éste se ha incrementado en todos los países, aunque a distintos ritmos. Entre 2000 y 2010 Costa Rica y Nicaragua eran los países con mayor y menor consumo, respectivamente, pero a partir de ese año, Panamá tomó la delantera como el país con mayor consumo per cápita de electricidad y Nicaragua relegó a Guatemala como el de menor consumo.

Respecto al gasto de energía según hogares ubicados por Quintil, la FCCR indica que, con la excepción de Honduras y Nicaragua, en Centroamérica, los hogares del Quintil Más Pobre, tanto en el área urbana como en la rural, tienen proporcionalmente un mayor gasto de energía que los hogares del Quintil Más Rico de la población. En Honduras y Nicaragua se observa cierta progresividad en el gasto que proporcionalmente destinan en energía los distintos Quintiles de la población, empezando con menor gasto en el Quintil Más Pobre hasta alcanzar el gasto proporcionalmente más alto en el Quintil Más Rico.

Finalmente, a pesar de los avances, según la FCCR, el tema de la calidad del servicio de energía eléctrica tiene mucho por mejorar en Centroamérica, por lo que es deseable que los organismos regulatorios establezcan estrategias de vinculación y colaboración con la academia y con las asociaciones de consumidores, a fin de explorar iniciativas conjuntas que coadyuven a fortalecer el tan necesario rol de monitorear la calidad del servicio básico de energía eléctrica.

Este artículo se ha escrito a partir de los hallazgos de la más reciente investigación de la FCCR, que puede leerse en este vínculo.

 

Armando Flores
Asesor de la Fundación FACUA y de la Fundación Ciudadana por un Consumo Responsable Ex-Ministro de Economía de El Salvador
Presidente de la Defensoría del Consumidor y Director del Centro para La Defensa del Consumidor.

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